بدهیهای دولتی، کل مبالغی است که دولت در گذشته قرض گرفته (IOUs) و هنوز بازپرداخت نکرده است.
دولتها برای قرض گرفتن از مردم، اسنادی را منتشر میکنند. مقدار بدهیهای تسویه نشده با جمع خالص مبالغی که دولت قرض گرفته برابر است. کسری نیز عبارت است از مبلغی که در دوره (سال، فصل، ماه و ...) مورد نظر به بدهیهای تسویه نشده اضافه شده است. زمانی که ارزش بدهیهای تسویه نشده کاهش یابد کسری، منفی است. کسری منفی را مازاد مینامند.
زمانی که دولت استقراض میکند، اسنادی که بیانکننده شرایط وام هستند را به طلبکاران خود میدهد. این شرایط عبارتند از؛ اصل وام اخذ شده، نرخ بهرهای که روی اصل وام پرداخت میشود و برنامه زمانی پرداخت بهره و بازپرداخت اصل وام. مقدار اسناد تسویه نشده معادل میزان بدهیهایی است که هنوز بازپرداخت نشدهاند. این مقدار را «بدهیهای دولتی» مینامند.
دولتها به روشهای مختلفی قرض میگیرند و بدهیهای دولتها را میتوان به انحای مختلفی طبقهبندی کرد. یکی از این روشها دستهبندی با توجه به نوع دولتی است که استقراض میکند. مثلا در ایالاتمتحده آمریکا میتوان بدهیهای دولت را به فدرال، ایالتی و محلی تقسیم کرد. بدهیهای محلی را میتوان باز هم برحسب محل مثلا شهر یا بخش تقسیمبندی کرد (رجوع شود به اوراق قرضه). در یک طبقهبندی دیگر، سررسید در نظر گرفته شده در زمان استقراض مدنظر قرار میگیرد. زمانی که صحبت از اوراق قرضه ده ساله یا سی ساله به میان میآید، منظور دوره زمانی بین انتشار اولیه اوراق قرضه و زمان بازپرداخت اصل آن است. بدهیهای فدرال از لحاظ زمان سررسید به سه گروه تقسیم میشوند: اسناد خزانه (treasury bills) که سررسید اولیه آنها یک سال یا کمتر است (مثل «اسناد یک ساله»، «اسناد سه ماهه» و ...)؛ سفتههای خزانه (treasury notes) که سررسید آغازین آنها بین یک تا ده سال است؛ و اوراق قرضه خزانه (treasury bonds) که سررسید ابتدایی آنها بیش از ده سال است. اوراق بهادار دولتهای ایالتی و محلی، بهطور کلی و فارغ از اینکه سررسید اولیه آنها چه باشد تنها اوراق قرضه (bonds) نامیده میشوند. اوراق بهادار با سررسید نامحدود(perpetuity) آن دسته از اوراق قرضه هستند که اصل آنها هیچگاه بازپرداخت نمیشود و تا ابد بهره به آنها تعلق میگیرد. دولت بریتانیا یک بار اوراق بهادار ابدی را با نام consol منتشر ساخت.
در شیوه سوم، اوراق بهادار دولت براساس منبع درآمدی که برای بازپرداخت آنها استفاده میشود تقسیمبندی میشوند. بازپرداخت «اوراق قرضه با تعهد عمومی» (general obligation bonds) با استفاده از درآمدهای حاصل از مالیاتهای عمومی و «اوراق قرضه درآمدی» (revenue bonds) از محل عواید به دست آمده از عوارض پرداخت شده در موارد معین مثل عوارض پلها یا بزرگراهها صورت میگیرد. این روش تقسیمبندی تنها برای بدهیهای ایالتی و محلی استفاده میشود.
در ابتدای سال ۲۰۰۴، حدود ۱/۷تریلیون دلار بدهی تسویه نشده در سطح دولت فدرال وجود داشت. نزدیک به نیمی از این مبلغ (۶/۳تریلیون دلار) در اختیار موسسهها و صندوقهای امانی فدرال قرار داشت، یعنی دولت مالکیت نیمی از بدهیها به خود را در اختیار داشت. اینگونه بدهی داخلی هیچگونه اثر یا مفهوم ضمنی برای اقتصاد و رفاه مردم به همراه ندارد. عددی که حائز اهمیت است، مقدار بدهیهای فدرالی است که در اختیار سرمایهگذاران خصوصی قرار دارد. این مقدار در ابتدای سال ۲۰۰۴ نزدیک به ۵/۳تریلیون دلار بود. خارجیها مالک حدود ۷/۱تریلیون دلار از این مقدار بودند. بدهیهای تسویه نشده دولتهای ایالتی و محلی نیز برابر ۶/۱تریلیون دلار بود که بخش عمدهای از آن در دست سرمایهگذاران خصوصی قرار داشت. بنابراین کل بدهیهای دولت که در اختیار بخش خصوصی قرار داشت، نزدیک به ۱/۵تریلیون دلار بود.
نسبت بدهیهای دولتی به تولید ناخالص داخلی اقتصاد آمریکا چندان زیاد نیست. در پایان سال ۲۰۰۳، GDP آمریکا در حدود ۱/۱۱تریلیون دلار بود که اندکی بیش از دو برابر مقدار بدهی دولتی تحتمالکیت بخش خصوصی بود. برعکس در پایان جنگ جهانی دوم، بدهیهای تسویه نشده فدرال به تنهایی از GDP آمریکا بیشتر بود. میتوان بدهیهای دولتی و بدهیهای خصوصی را نیز مقایسه کرد. بدهیهای تسویه نشده شرکتی در پایان سال ۲۰۰۳ در حدود ۵۰تریلیون دلار بود که تقریبا مساوی مقدار بدهیهای دولتی تحتمالکیت بخش خصوصی است. بدهیهای خانوادهها حتی از این هم بیشتر است. در پایان سال ۲۰۰۳ مقدار بدهیهای بازار اعتبار خانوارها ۵/۹تریلیون دلار بود که تقریبا دو برابر میزان بدهیهای دولتی در اختیار بخش خصوصی در آن زمان است. بنا به دلایلی دیدگاه افراد راجع به این نسبتها، با یکدیگر ناسازگار است.
مفسرین معمولا چنین اظهار نگرانی میکنند که اندازه بدهیهای دولتی و خانوارها بیانگر وجود ریسک در اقتصاد است. با این حال به نظر نمیرسد که هیچ یک از آنها نگرانی چندانی راجع به اندازه بدهیهای شرکتی داشته باشند. این در حالی است که ممکن است بدهیهای شرکتی و خانوارها در برخی شرایط حاکی از وجود ریسک باشند، اما این امر در مورد بدهیهای دولتی اصولا صادق نیست. ممکن است افراد بدهکار نتوانند در حین رکود بدهیهای خود را بازپرداخت کنند و تصمیم به نکول آنها بگیرند. این امر به نوبه خود میتواند باعث ورشکستگی بازارهای مالی شده و به سقوط سیستم مالی و توقف کارکردهای واسطهای این سیستم منجر شود. در واقع میتوان گفت علت تبدیل کسادی سال ۱۹۲۹ به رکود بزرگ در ۱۹۳۲ همین مکانیسم بود. با این حال به ندرت پیش میآید که دولتی در آمریکا پرداخت بدهیهای خود را به تعویق اندازد. دولت فدرال آمریکا هرگز این کار را نکرده است.
میزان بدهیهای تسویه نشده دولتی مسالهای است که همیشه مورد توجه بوده است. اندازه این بدهیها برابر است با مجموع همه اوراق بهادار تسویه نشده دولتی. این مقدار غالبا در گزارشهای روزنامهها و مباحث سیاسی به طور خام ذکر میشود، اما برای آنکه بتوان به خوبی از این شاخص استفاده کرد، باید آن را تعدیل نمود.
مهمترین گام در این زمینه تعدیل نسبت به تورم است. ارزش اسمی اوراق قرضه برابر است با قیمتی که این اوراق در بازار باز با آن به فروش میرسند. ارزش حقیقی اوراق قرضه عبارت است از تعداد واحدهای محصولی که این اوراق قادر به خریداری آنها هستند. مثلا اگر هزینه خرید هر تکه شکلات بیستوپنج سنت باشد، ارزش حقیقی یک برگ قرضه ده دلاری برابر است با چهل قطعه شکلات. با این وجود در صورتی که قیمت تمامی کالاها دو برابر شود، بهگونهای که هزینه خرید هر تکه شکلات پنجاه سنت شود، ارزش حقیقی همان برگ قرضه ده دلاری به نصف کاهش خواهد یافت و اکنون با این برگ قرضه تنها میتوان بیست قطعه شکلات خرید. در واقع ارزش اسمی اوراق قرضه در اثر تورم تغییر پیدا نمیکند، اما ارزش حقیقی (real) آنها دستخوش تغییر میشود. آنچه اهمیت دارد، ارزش حقیقی است و نه ارزش اسمی، زیرا چیزی که برای مردم منفعت دارد، تعداد کالاهایی است که آنها میتوانند با ثروت حاصل از اوراق قرضه خود بخرند؛ ثروتی که دقیقا برابر است با ارزش حقیقی این اوراق.
تورمزدایی از ارقام مربوط به کسری و بدهیهای رسمی میتواند تغییر زیادی در اندازهگیریهای به عمل آمده از آنها به وجود آورد. بهعنوان مثال آمار رسمی حاکی از آن است که در سال ۱۹۴۷ دولت فدرال از مازادی به اندازه ۶/۶میلیارد دلار برخوردار بوده است. با این وجود تورم در آن سال در حدود ۱۵درصد بود و بنابراین ارزش بدهیهای تسویه نشده نزدیک به ۴/۱۱میلیارد دلار کاهش یافت. این کاهش به معنای یک مازاد دیگر بود، چرا که تورم ارزش حقیقی بدهی دولت فدرال به طلبکارهای آن را پایین میآورد. بنابراین مازاد حقیقی در حدود ۱۸میلیارد دلار و تقریبا سه برابر ارقام رسمی بود. همچنین در تمامی سالهای دهه ۱۹۷۰ کسری رسمی فدرال مثبت بود، اما دقیقا در نیمی از این سالها کسری تورمزدایی شده منفی بود (یعنی مازاد حقیقی وجود داشت).
تعدیل دیگری که باید صورت پذیرد، به تغییر نرخ بهره بازمیگردد. با تغییر نرخ بهره در بازار ارزش بدهیهای تسویه نشده نیز دچار تغییر میشود، اما در گزارشهای روزنامهها معمولا ارزشهای اسمی آورده میشود که در آنها تعدیلی بابت تغییر نرخ بهره صورت نمیگیرد.
ارزشهای بازاری، تغییرات نرخهای بهره را به حساب میآورند و بنابراین میتوانند کاملا با ارزشهای اسمی متفاوت باشند. برای اینکه ببینید چه اتفاقی روی میدهد، فرض کنید که در ساعت ۱۱ صبح یک برگ قرضه شهری یک ساله به ارزش ۵۰۰۰دلار میخرید (به عبارت دیگر یک وام ۵هزار دلاری به شهر منتشرکننده این برگ قرضه میدهید). نرخ بهره مربوط به این برگ قرضه ۱۰درصد است، یعنی با گذشت یک سال از زمان حال که سررسید این برگ قرضه فرا میرسد، ۵۰۰دلار بهره به شما پرداخت خواهد شد. در ساعت ۱۱:۵ دقیقه صبح، فدرال رزرو تغییری را در سیاست پولی اعلام میکند که باعث میشود نرخهای بهره یک ساله به ۹درصد تنزل پیدا کنند. حال ارزش این برگ قرضه برای شما بیشتر از پنج دقیقه پیش است که آن را خریده بودید، به این معنا که حال میتوانید این برگ قرضه را با قیمتی بیش از ۵هزار دلار به فرد دیگری بفروشید. دلیل این امر آن است که هر کس که بخواهد هماکنون ۵هزار دلار قرض دهد، درخواهد یافت که بازدهی اوراق قرضه جدید تنها ۹درصد است، یعنی بهره پرداختشده در یک سال معادل ۴۵۰ دلار خواهد بود. با این وجود نرخ بهره برگ قرضه «قدیمی» شما در ۱۰درصد ثابت است و مطمئنا بهرهای به اندازه ۵۰۰دلار به شما پرداخت خواهد کرد. این شرایط سبب میشود که ارزش بازار برگ قرضه شما بیش از ارزش اسمی ۵هزار دلاری آن باشد.
در صورتی که نرخهای بهره پس از زمان انتشار بدهیها به طور متوسط کاهش یافته باشند، ارزش بازاری آنها از ارزش اسمیشان بیشتر خواهد بود و اگر نرخهای بهره افزایش یافته باشند، ارزش بازاری از ارزش اسمی کوچکتر خواهد بود. تفاوت میان ارزش بازاری و اسمی بدهیهای تسویه نشده عموما چند واحد درصد است. متاسفانه ارزش بازاری کل بدهیهای ممتاز دولتی به راحتی در دسترس نیست. دولتها این مقدار را گزارش نمیکنند و به همین دلیل است که در روزنامهها به ندرت به آنها اشاره میشود.
آنچه از اندازه مطلق بدهیهای دولتی مهمتر است، اثرات این بدهیها بر اقتصاد میباشد. اقتصاددانها راجع به اینکه این اثرات چه هستند با یکدیگر توافق ندارند. زمانی که دولت قرض میکند، تعهد مینماید که به قرضدهنده بازپرداخت کند. دولت در نهایت مجبور خواهد بود که برای انجام این بازپرداختها مالیاتهای بیشتری فراتر از آنچه برای پرداخت هزینه فعالیتهای دیگر خود نیاز دارد، وضع نماید. اثر اقتصادی بدهیهای دولت به میزان بسیار زیادی به این امر بستگی دارد که مالیاتدهندهها چه دیدی راجع به مالیاتهای آتی داشته باشند. اندازهگیری این دیدگاهها مشکل است و نه اقتصاددانها و نه هیچکس دیگر دقیقا نمیدانند که مردم چگونه استنباطهای خود را شکل میدهند.
برای آنکه متوجه مساله شوید، این مثال ساده را در نظر بگیرید. فرض کنید که دولت سالانه کالاها و خدماتی به ارزش ۱۰۰میلیارد دلار بخرد و هزینه آنها را کلا از محل مالیاتهایی که کسب میکند بپردازد. خانوادهها این ۱۰۰میلیارد دلار را به شکل درآمدهای مالیاتی به دولت میپردازند و دولت از این درآمد برای خرید کالاها و خدمات استفاده میکند.
درآمدهای دولت معادل مخارج آن است، بنابراین بودجه دولت در حالت توازن قرار دارد. حال فرض کنید که دولت ناگهان تصمیم میگیرد شیوه تامین بودجه مخارج خود را تغییر دهد، اما مقدار این مخارج را تغییر ندهد. در سال اول دولت مالیاتها را به میزان ۱۰میلیارد دلار کاهش میدهد و با فروش اوراق قرضهای به ارزش ۱۰میلیارد دلار که سررسید آنها ظرف یک سال فرا میرسد و نرخ بهره سالانه آنها ۱۰درصد است، این درآمد از دست داده را جایگزین مینماید. در سال دوم موعد پرداخت این اوراق قرضه فرا میرسد و دولت ۱۰میلیارد دلار اصل آنها را به همراه یکمیلیارد دلار بهره پرداخت میکند. مالیاتها در سال اول به مقدار ۱۰میلیارد دلار کاهش پیدا کرده بودند، اما در سال دوم به میزان ۱۱میلیارد دلار بالاتر هستند. این بازآیی و تغییر بین زمانی مالیاتهای کسب شده چه اثری بر مردم میگذارد؟ آنها در سال اول همان مقدار درآمدی که با پرداخت مالیات به دولت میدادند را به آن واگذار میکنند.
تنها تفاوت آن است که حال این ۱۰میلیارد دلار در قالب وامی پرداخت میشود که در سال دوم همراه با یکمیلیارد دلار بهره اضافی به آنها بازپرداخت خواهد شد. براین اساس ممکن است مردم احساس کنند که ثروتمندتر شدهاند، زیرا به نظر میرسد که طی این دو دوره، در کل مالیاتهای کمتری را میپردازند. با این وجود زمانی که سال دوم فرا میرسد، مردم متوجه خواهند شد که اصلا هیچچیز اضافهای در اختیار ندارند، چرا که دولت مجبور است برای پرداخت ۱۱میلیارد دلار اصل و بهره، مالیاتها را دقیقا به اندازه ۱۱میلیارد دلار افزایش دهد. این امر باعث میشود پرداخت اصل وجه و بهره آن لغو گردد. دولت با یک دست میدهد و با دست دیگر میگیرد. نتیجه خالص این شرایط آن است که مردم ۱۰میلیارد دلاری که به دولت وام داده بودند را پس نمیگیرند و این وام معادل آن است که در سال اول ۱۰میلیارد دلار را به شکل مالیات پرداخت کرده بودند. زمان سررسید اوراق قرضه هر چه باشد (چه یک سال، چه ده سال و چه همیشگی) همین نتایج تکرار خواهد شد.
عامل اساسی و بسیار مهم در تعیین چگونگی اثرگذاری تامین بودجه با استفاده از اوراق قرضه بر اقتصاد این است که آیا مردم متوجه میشوند که با گذشت زمان چه اتفاقی روی میدهد یا نه. اگر همه پیشبینی کنند که مالیاتهای آتی، اثر پرداخت اصل وجه و بهره آن در آینده را از میان خواهند برد، تامین مالی از طریق اوراق قرضه معادل تامین مالی با استفاده از مالیات خواهد بود و بدهیهای دولتی هیچ اثر مهمی نخواهند گذاشت. این شرایط با عنوان «تعادل ریکاردیویی» (Ricardian equivalence) شناخته میشود که نام دیوید ریکاردو، اقتصاددانی که برای اولین بار به بحث راجع به آن پرداخت بر آن نهاده شده است. اگر مردم همه مالیاتهای آتی مستقر در بدهیهای دولتی را پیشبینی نکنند، آنگاه در زمان انتشار اوراق قرضه احساس میکنند ثروت بیشتری دارند و در آینده که به صورت غیرمنتظره مجبور خواهند بود، برای تامین اصل و بهره این بدهیها مالیاتهای بیشتری پرداخت نمایند، احساس خواهند کرد که فقیرتر شدهاند. حال انتظارات مردم چگونه است؟ متاسفانه هیچ روش مطمئنی برای کشف انتظارات مردم راجع به مالیاتها وجود ندارد و باید از شیوههای دیگری برای درک اثرات بدهیهای دولتی بر اقتصاد بهره گرفت. اقتصاددانها بیش از بیست سال به مطالعه این موضوع پرداختهاند، اما هنوز به اتفاقنظر راجع به آن دست نیافتهاند. معیارهای مستقیم مربوط به اثر بدهیها بر فعالیتهای اقتصادی به طور کلی ساده هستند، اما ساخت و ایجاد آنها در عمل مشکل است. با این وجود شواهد نشان میدهند که تعادل ریکاردویی تقریبا برقرار است.
اگر بدهیهای دولتی با مالیاتستانی برابر باشد، آنگاه بخش عمدهای از مباحث عمومی راجع به «مساله کسری بودجه» نابجا و بیمورد خواهد بود. تحتشرایط تعادل، کسری دولت تنها زمانبندی کسب مالیات را به گونهای تغییر میدهد که مردم بتوانند آن را پیشبینی کرده و با آن مقابله نمایند و هیچ اثر اقتصادی مهمی بروز نخواهد یافت. در شرایط برقراری تعادل ناقص، کسری بر اقتصاد اثر میگذارد، اما این اثرات پیچیده خواهند بود.
برای مثال فرض کنید که مردم به هیچ عنوان مالیاتهای آتی که از کسری کنونی ناشی میشود را تشخیص ندهند. در چنین حالتی جایگزینی جزئی مالیاتهای کنونی با استقراض باعث میشود که مردم در حال حاضر احساس کنند که ثروتمندتر شدهاند.
این امر آنها را به انجام هزینههای بیشتر ترغیب مینماید. با این حال بالاخره مالیاتهای موردنیاز برای بازپرداخت این بدهی باید اعمال شوند. از آنجا که هیچ کس این مالیاتها را پیشبینی نکرده است، به صورت یک اتفاق غیرمنتظره بروز خواهند یافت و به شکل پیشبینی نشده مردم را بر آن خواهند داشت که در دورهای که این مالیاتها وضع میشوند، مخارج خود را کاهش دهند. از این رو کسری یا مازاد نه تنها در دورهای که روی میدهند، بلکه همچنین در دورههای بعدی اثرگذار خواهند بود. پیشبینی اندازه و زمان این رشته از اثرات مشکل است.
یک مساله مرتبط دیگر، فایده استفاده عامدانه از کسری برای اثرگذاری بر مسیر اقتصاد است. واضح است که تحتشرایط تعادل کامل میان کسری و تامین مالی از طریق مالیات، به هیچ وجه نمیتوان چنین کاری را صورت داد، به این دلیل که کسری بر هیچ چیز مهمی اثر نخواهد گذاشت. با این وجود همانطور که دیدیم، تحتشرایط تعادل ناقص، کسری مسلما اثراتی به همراه خواهد داشت. از این رو ممکن است ایجاد کسری در دوره رکود برای ترغیب مردم به انجام هزینه بیشتر و ایجاد مازاد در دوره رونق جهت محدود نمودن هزینهها مطلوب به نظر آید. مشکلی که در این میان مطرح است، آن است که این اثرات به ظاهر مطلوب تنها زمانی آشکار خواهند شد که مردم نتوانند مالیاتهای آتی موجود در کسری را متوجه شوند، یعنی کسری تنها زمانی موثر خواهد بود که بتوان مردم را فریب داده و آنها را متقاعد ساخت که به یکباره ثروتمندتر شدهاند (درباره مازاد عکس این مورد مصداق دارد)، اما آیا تحتتاثیر قرار دادن مسیر اقتصاد با استفاده از سیاستی که به طور عمدی و آگاهانه مردم را گمراه میکند کار درستی است؟ به نظر میرسد که توجیه چنین دیدگاهی مشکل باشد.
یک مشکل دیگر آن است که هر اثر مطلوبی با آثار دیگری همراه است که شاید مطلوب تلقی نشوند. اگر تعادل کامل نباشد، تغییر حجم بدهیهای تسویه نشده، نرخ بهره را نیز در همان جهت تغییر میدهد. به طور مشخص، انجام سیاست کسری بودجه در حین رکود باعث افزایش نرخهای بهره خواهد شد که از سرمایهگذاری و رشد اقتصادی خواهد کاست و این امر به نوبه خود میزان تولید در آینده را کاهش خواهد داد، بنابراین استفاده از کسری بودجه برای تحریک اقتصاد در حال حاضر و جهت اصلاح وضع رکودی، به بهای کاهش تولید در آینده تمام خواهد شد. اینکه آیا این مبادله خوب است یا نه، مشخص نیست و باید بحثهای بیشتری برای آن صورت بگیرد.
