تنظیم نهایی سند برنامه پنجم و تقدیم لایحه آن به مجلس شورای اسلامی، فینفسه اقدام نوید بخشی در شرایط و فضای عمومی فعلی کشور است. تهیه برنامههای میانمدت و بلندمدت، نمادی از تفکر آیندهنگر و نشانهای از وجود دغدغه «مسایل آینده» جوامع و کشورها است و به این لحاظ منتزع از محتوای برنامهها، رویکرد «طراحی آینده»، به جای غرق شدن در «روزمرگی» و توجه به مسایل اساسی و دراز مدت توسعه ملی را تداعی میکند. علیرغم جنبههای مثبت این رویکرد، صرف وجود «برنامه» برای موفقیت آن کافی نیست و پیشرفت و گسترش رویکرد آیندهنگر و برنامه محور، نیازمند تحقق الزاماتی است...
▪ وجود تفکر برنامهمحور: نخستین و مهمترین لازمه موفقیت برنامهها، وجود تفکر برنامهمحور در مجریان و دستگاه اجرایی است. تفکر برنامهمحور، یعنی درک ضرورت مدیریت بر اساس «پیش طراحی»! یعنی دستگاه اجرایی به این باور و یقین رسیده باشد که به جای روزمرگی و انجام اقدامات دفعی و موضعی، فعالیتها و وظایف خود را به نحوی «از پیش طراحی شده» انجام دهد، یعنی قبلا روی مسایل فکر کرده باشد و انتخابهای ممکن را طبقهبندی نموده و مناسبترین انتخاب را بررسی و انتخاب کرده و خود را به آن متعهد کرده باشد. مهمترین رکن موفقیت برنامهها، درک ضرورت انجام فعالیتها به نحو «از پیش طراحی شده» است!
▪ پذیرش محدودیت: برخلاف تصور عوام، برنامهریزی در حقیقت انتخاب بین خوب و بد نیست! انتخاب بین خوب و بد کار «عقل» است. در برنامهریزی باید انتخاب بین خوبها صورت پذیرد. به این لحاظ برنامهریزی به مثابه «خطکشی اتوبانها» برای حرکت اتومبیلها در داخل خطوط است. به عبارت دیگر، اتومبیلها باید بپذیرند از بخشی از اختیارات طبیعی خود صرفنظر کنند و«بین خطوط رانندگی کنند»!
در تنظیم برنامهها، دستگاه اجرایی میپذیرد از میان تعدادی از انتخابهای «خوب»، از برخی صرفنظر کند و خود را به برخی دیگر از انتخابها متعهد کند، بدینسان از حرکت نوسانی و بیشکل پرهیز کرده، منابع، نیرو و انرژی خود را متمرکز کند تا بهرهوری فزاینده گردد و سینرژیسم و همافزایی رخ دهد. با این تعبیر، دولتها بیشتر از اینکه در فرآیند برنامهای به این بپردازند که چه کار باید بکنند، باید به این بپردازند که چه کار نباید بکنند! دولتها باید این محدودیت اقدامات و تصمیمات و تخصیص منابع و بودجهها را درک کرده و خود را به این محدودیت متعهد و پایبند کنند. این محدودیت اصولا با شیوه «توزیع کیسهای» منابع و بودجهها مغایرت دارد.
▪ التزام به علم و دانش و کارشناسی: شناخت چالشها و مسایل پیشِرو، جز با علم و دانش و آگاهی میسر نیست. مسایل آینده، خصلتی کارشناسی دارند و دستگاه اجرایی برای آیندهنگری باید ملتزم به علم و کارشناسی و بهرهگیری از نظرات خبرگان باشد. مسایلی از قبیل رشد جمعیت، تولید، تورم، فقر، نابرابری، جرم، اعتیاد، اضطرابهای اجتماعی، تشکیل سرمایه، امنیت، فساد، و غیره مسایلی کارشناسی هستند و فرآیندی علت و معلولی بر آنها مستولی بوده و برنامهریزی برای آنها نیازمند بهرهگیری از دستاوردهای دانش بشری در قالب ارزشهای ملی است. دولتهایی که ضرورت کارشناسی را اصولا منکر هستند، چگونه میتوانند رویکردی آیندهنگر را اتخاذ کنند؟
▪ اعتماد نخبگان: بهکارگیری و بهرهبرداری از دستاوردهای دانش بشری و ظرفیتهای کارشناسی، نیازمند اعتماد متقابل فیمابین روشنفکران، علما و دانشمندان از سویی و مجریان از سوی دیگر است. «سرمایه اجتماعی» و بهخصوص «اعتماد» اقشار تحصیلکرده و دانشگاهیان و صاحبنظران، شرط مهم دانشمحوری است و به نوبهخود پیششرط آیندهنگری و برنامهمحوری است. در شرایطی که در جامعه علمی «اعتماد» و سرمایه اجتماعی در پایینترین سطح خود قرار دارد، تعامل دوجانبه و فعال بین دستگاه اجرایی و جامعه علمی و دانشگاهی، امری دستنیافتنی است!
▪ ثبات سیاستها: یکی از مهمترین کارکردهای برنامههای میانمدت به خصوص در کشورهای در حالتوسعه که دایما در معرض تغییرات سیاستها و بیثباتی در روندها و مقررات قرار دارند، برقراری یک ثبات نسبی، ولو در دورهای
۴ تا ۵ ساله و تثبیت سیاستها در دوره زمانی مذکور است، به نحوی که به ذینفعان و شرکای اجتماعی خود اطمینان دهند که لااقل در ۴ یا ۵ سال آینده با این سیاستها و قوانین با شما رفتار و برخورد خواهیم کرد. ایجاد ثبات و اطمینان، یکی از کارکردهای مهم برنامههای میانمدت است. تنوع فراوان تصمیمات، سرعت تغییرات و انتصابات، تغییر دایمی سلایق و عدم ثبات رای، عارضه مهمی است که دستگاه اجرایی را از ویژگی «اطمینانبخشی» محروم ساخته است.
▪ ارزیابی روندهای گذشته: تدوین هر برنامه، برپایه ارزیابی برنامههای گذشته استوار است. ارزیابی، یعنی استخراج نکات مثبت و منفی، رشد و گسترش نکات مثبت و تجدیدنظر و تغییر سیاستهای ناکارآمد و منفی. در حقیقت در هر برنامهای، مجموعهای از سیاستها و اقدامات به کار گرفته میشود. بدیهی است کارایی همه سیاستها یکسان نبوده برخی موفقتر و برخی ناکارآمد خواهند بود. باید سیاستهای موفق از ناموفق بدون تعصب و پیشداوری تفکیک شوند، سیاستهای موفق تقویت شده و ادامه داده شوند و سیاستهای ناموفق مورد تجدیدنظر قرار گیرند. برای ارزیابی یک برنامه، نخست باید به آن برنامه عمل شده و نتایج اجرای آن گزارش شده باشد. در شرایطی که هنوز مشخص نشده نظر دستگاه اجرایی راجع به برنامه قبلی چه بوده است؟! و آیا اصولا برنامه گذشته مبنای عمل بوده است یانه؟ قاعدتا معلوم نخواهد بود ارزیابی آن چگونه صورت پذیرفته و سیاستهای جدید چگونه سازمان یافتهاند؟ در حالیکه گزارشهای متعدد، میزان عمل به احکام برنامه سابق را کمتر از ۲۵ درصد اعلام کردهاند، برنامه جدید براساس چه ارزیابی از موفقیتها و عدم موفقیتهای برنامه قبل استوار شده است؟!
▪ قابلیت پیشرفت و تکامل برنامهها: سوای نظریاتی که امروزه در کارآمدی «برنامههای جامع» یا «برنامههای استراتژیک» یا «برنامههای دارای محورهای اختصاصی» یا «Core Planning» مطرح است و نیز چالشهایی که در تعمیم مدلهای برنامهریزی بنگاهی بر بخش عمومی در جهان رخ داده، ساختار تنظیم برنامه، مساله مهمی را در برنامههای میانمدت کشور ما تشکیل میدهد. از آنجا که متاسفانه قانون مشخصی ناظر بر ساختار تنظیم برنامه وجود ندارد، در هر برنامه ساختار متفاوتی برای تنظیم و نهاییسازی شکل میگیرد و علیالاصول تجربیات هر برنامه برای ارتقا و بهبود برنامه قبل به کار گرفته میشود.
متلاشی شدن ساختار تخصصی تدوین برنامه در سالهای اخیر در کشور و پراکنده شدن کادر تخصصی برنامهریزی در وزارتخانهها و دستگاهها و شرکتها، هرگونه امکان انباشت تجربیات را منتفی کرده و متقابلا سپردن تنظیم برنامه به ساختارهای غیرتخصصی و غیرحرفهای، نظام برنامهریزی کشور را در نقطه «صفر» قرار داده است. برنامه حاضر به این لحاظ، به مثابه نخستین تجربه برنامهریزی کشور! تلقی میشود و عدم انسجام و پراکندهگویی و احکام متناقض و مغایر آن هم از این خصلت ساختاری نشأت گرفته است.
▪ حرکت رو به جلو یا بازگشت به عقب!: طبیعتا در فرآیند توالی برنامهها، تجربیاتی شکل میگیرد، تکاملهایی صورت میپذیرد و مفاهیمی ایجاد و تثبیت میشود. توجه نکردن به این مفاهیم و تکیه نکردن برنامه فعلی بر تجارب گذشته، به انفصال مفهومی و بازگشت به عقب در بسیاری از احکام منجر شده است. مفاهیمی چون «توانمندسازی»، «برخورداری عادلانه از مواهب توسعه»، «کار شایسته»، و «شاخصهای عدالت اجتماعی» که در برنامههای سوم و چهارم شکل گرفته بود، در برنامه حاضر مورد غفلت جدی واقع شده است. هدفگذاری عدالت در هزینههای بهداشت و درمان، پرداخت از جیب بیماران، هزینههای کمرشکن درمانی، ارتقای عملکرد بالینی و بسیاری مفاهیم بدیع و درخشان که حقیقتا در پی سالها تلاش دستاندرکاران بهداشت و درمان و با تحمل هزینههای فراوان در مفاهیم برنامهای کشور جای گرفته بود، به دست فراموشی سپرده شده یا بسیار رقیق شده است. تکلیف شورای عالی سلامت و تغذیه و شورای عالی رفاه و تامین اجتماعی که به عنوان عالیترین نهادهای سیاستگذار و متولی سیاستهای سلامت و رفاه اجتماعی تعیین شده بودند، کاملا نامشخص است! هدفمندسازی یارانهها، سطح زندگی و رفاه اجتماعی گروههای حقوق بگیر و کمدرآمد را هدف گرفته و تورم حاصل از آن تهدید جدی برای حوزههای سلامت و رفاه اجتماعی شده، ضمن آنکه افزایش هزینهها و بار مالی آن بر بیمارستانها و مراکز درمانی بلاتکلیف است. مسوولان و حتی وزرای مختلف، هنوز مرکب لایحه خشک نشده، انتقاد از برنامه را شروع کرده و بدینسان میزان تعهد خود را به اجرای مفاد برنامه نشان میدهند. مجلس هنوز رسیدگی به برنامه را شروع نکرده و تکلیف سال ۱۳۸۹ نیز نامشخص است. این از الزامات و این وضع موجود و این محتوا؛ تو خود حدیث مفصل بخوان از این مجمل .... کین هنوز از نتایج سحر است!
