آنچه در پی میآید متن کامل مقاله ای با عنوان « بودجه ۲۴هزار میلیارد تومانی سازمان تامین اجتماعی؛ فارغ از وضع موجود» است که به بررسی نقصانهای موجود در بودجه سال ۱۳۸۸ این سازمان میپردازد.
این مقاله که از سوی محسن ایزد خواه تنظیم و در اختیار سرویس مسائل راهبردی خبرگزاری دانشجویان ایران قرار گرفته است، حاصل برررسیهای انجام گرفته با مشارکت مجموعهای از کارشناسان اقتصادی و مدیران سازمان تأمین اجتماعی است.
محسن ایزدخواه که نزدیک به سه دهه در حوزههای مختلف نظام تامین اجتماعی فعالیت داشته است، پیش از این، مسوولیتهای معاونت حقوقی و امور مجلس سازمان تامین اجتماعی، مشاور مدیرعامل سازمان، موسس و رئیس هیات مدیره صندوق بیمه اجتماعی روستاییان و عشایر کشور را برعهده داشت.
سرویس مسایل راهبردی ایران به دنبال بررسی سیاستهای عدالت اجتماعی و کاهش فقر و نابرابری، متن کامل این مقاله را به حضور خوانندگان گرامی تقدیم میکند.
۱) مقدمه
شناخت وضعیت، رویکردها، چالشها و خطرات پیش روی سازمان تأمین اجتماعی با توجه به دامنه و گستره آن به لحاظ جمعیت تحت پوشش و نقش آن در پیشبرد توسعه و برقراری عدالت اجتماعی از اهمیت فراوانی برخوردار است. به گونهای که توقف یا تعطیلی این سازمان مفهوم عینی ندارد و به علت آثار توسعهای در ایجاد امنیت و پویایی در حوزههای اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و ... همواره کارکردهای مؤثر آن مورد حمایت و توجه دولتها و دیگر شرکای اجتماعی قرار دارد و ائتلاف و همگرایی سهجانبه دولت، کارفرما و نیروی کار در این سازمانها قدرتی را شکل میدهد که در پرتو آن پایدار بماند . بنابراین، شناخت برنامه، بودجه و سیاستهای کلان سازمان تأمین اجتماعی و توجه به بودجه سالیانه آن میتواند تصویری از کارکردها و وضعیت موجود این سازمان را به جامعه ارائه دهد تا نظام تصمیمگیری کشور با درک درست و صحیح از وظایف آن و آسیبشناسی بتواند تصمیمات بهینه را اتخاذ نماید.
در سه ماهه آخر سال، حسب مواد ۹، ۱۲ و ۱۴ اساسنامه سازمان تأمین اجتماعی باید فرایند تهیه و تنظیم بودجه در سازمان تأمین اجتماعی و سپس تصویب آن در شورایعالی تأمین اجتماعی به انجام رسد. نویسندگان این تحلیل بر آن هستند تا با بررسی بودجه پیشنهادی سال ۸۸ سازمان تأمین اجتماعی، تصویری از آینده این سازمان را ترسیم نمایند.
بودجه به دلیل اهمیت آن در بیشتر نهادهای اجتماعی از کوچکترین واحد یعنی خانواده تا بزرگترین یعنی دولت (قانون بودجه کل کشور)، از رایجترین و معمولترین ابزاری است که برای کاربردی کردن برنامهها و حل مسائل و مشکلات از یک سو و کمی کردن برنامهها و ... از سوی دیگر به کار گرفته میشود. به همین دلیل زمانی که نام «بودجه» میآید به ویژه آنکه توأم با «برنامه» باشد، بدین معنی است که سرنوشت یک سال آینده کشور، بنگاه و ... رقم میخورد. در همین راستا این سند کانون توجه آحاد مختلف به ویژه صاحبنظران و اهل فن قرار گرفته و مورد نقد و بررسی قرار میگیرد تا برنامه و بودجهای به تصویب برسد که در حد مقدورات و امکانات پیشبرنده و حلال چالشها و مشکلات و بحرانها یا مقدمهای بر حل آنها باشد. بدیهی است هر قدر برنامه و بودجهها به سطح ملی نزدیکتر شود به علت آثار متقابل بر مناسبات پولی و مالی کشور از اهمیت بیشتری برخوردار است و بیشتر مورد نقد، بررسی و اصلاح قرار میگیرد تا به یک «برنامه و بودجه کارآمد» نزدیکتر شود.
سازمان تأمین اجتماعی و برنامه و بودجه آن، از جمله بنگاهها و برنامههای اجتماعی – اقتصادی است که هم بر مناسبات پولی و مالی کشور آثار انکارناپذیر دارد و هم از این مناسبات تأثیر میپذیرد. از سوی دیگر بر زندگی حدود چهل میلیون نفر از آحاد ملت به طور مستقیم به عنوان بیمه شده و بر اوضاع اقتصادی میلیونها بنگاه و کارفرمایان آن به طور مستقیم تأثیر دارد. اما چرا موضوعی با این حد تأثیرگذاری، در پشت دربهای بسته به روی خرد جمعی و حول مدیریت فردگرایانه محبوس است و صاحبان اصلی آن کمترین اختیار، اطلاع و نظارت را بر آن ندارند؟
نویسندگان این نقد که با همیاری دهها نفر از کارکنان شریف و زحمتکش سازمان تأمین اجتماعی و سایر صاحبنظران برای سومین سال است که برنامه و بودجه سازمان را مورد نقد علمی قرار میدهند. ولی به جای بهبود «برنامه و بودجه» سازمان تأمین اجتماعی، شاهد پسرفت سالانه آن هستم. جالب این که، آنچه مورد نقد قرار میگیرد، عیناً در سازمان اتفاق میافتد. ولی گویا، دولتی عمل کردن سازمان به معنای بینیازی آن از اصلاح و حتی نقد تعبیر میشود و آنچه به جایی نمیرسد نقدهای منصفانه و علمی است و ادامه روند به جا مانده از گذشتههای دور آن هم در سطح نازلتر باقی است.
برنامه و بودجه سازمان تأمین اجتماعی باید ضمن داشتن ویژگیهای عمومی یک برنامه و بودجه مطلوب که در حوزه آکادمیک مدنظر است به علت ویژگیهای خاص سازمان دارای خصوصیات و مشخصههای زیر نیز باشد:
▪ شفافیت (اعم از برنامهای، آماری، دادهای، محاسباتی و ...)
▪ محاسبهپذیری (مبتنی بر قواعد و دانش محاسبات بیمهای)
▪ لحاظ مصالح بینالنسلی و تعهدی و مشاعی و مبتنی بر قاعده عدالت بیمهای
▪ تنویرکننده افکار عمومی مخاطبین (بیمهشدگان، مستمریبگیران، کارفرمایان)
▪ پرهیز از کلیگویی و کلیگرائی و دوری از بکارگیری الفاظ و شعارهای غیرعملیاتی و درحقیقت داشتن خصوصیات و ویژگیهای واقعگرایانه، عملیاتی و کاربردی.
▪ تنویز افکار تصمیمسازان، تصمیمگیران کشوری و کارفرمایان برای جلب اعتماد خاطر آنان.
▪ نشان دادن تصویر واقعی از امور مالی سازمان تأمین اجتماعی حتی در بودجه سالانه به منظور یکسانسازی نظرات برون و درون سازمانی (تلقی ثروتمندترین سازمان کشور فقیرترین سازمان کشور همزمان در ذهن مسئولین و صاحبنظران و ...)
▪ تطبیق برنامه و بودجه یعنی کمی کردن برنامهها در بودجه.
▪ ....
نگاهی به برنامه و بودجه پیشنهادی سال ۸۸ سازمان تأمین اجتماعی، آن هم در حالتی که صورتهای مالی آن برخلاف گذشته در سطح عمومی و حتی خصوصی و حتی سازمان انتشار نمییابد، به طوری که بخشهای درونسازمانی از عملکرد همدیگر بیخبرند، همانند سال گذشته و حتی پررنگتر از آن اساساً فاقد دادهها، اطلاعات و ... شفافیت بوده و سخن از شفافیت به نظر بیفایده است زیرا سازمان تأمین اجتماعی به گونهای مدیریت میشود که افراد وارد شده به آن اغلب فاقد صلاحیت تخصصی در حوزه تأمین اجتماعی بوده و افراد موجود در آن (در ردههای بالای مدیریتی) همواره بر این باور هستند که اطلاعات باید در کشوهای دربسته بماند تا اقتدار و موجودیتشان حفظ شود تا هر کسی به سازمان وارد شد، ناگزیر به آنها نیازمند باشد. در غیر این صورت، چگونه ممکن است سازمانی با گردش مالی سالانه ۲۴۰ هزار میلیارد ریال در سال ۸۸ دارای بودجهای یک صفحهای باشد؟ چگونه میتوان شاخصهای عمده بیمهگری را در آن نیافت و رشدهای ساده جمعیتی و غیره را در آن ملاحظه نکرد؟ حتی از ذکر تعداد بیمهشدگان، کارگاههای مشمول، مستمریبگیران و ... در بودجه به صورت آماری هم خودداری شده است. بودجه پیشنهادی سال ۸۸ در مقایسه با سالهای ۸۷ و ۸۶ که در دوره حضرات تنظیم شده است بسیار ناقص و غیرشفاف تنظیم شده است. بودجه سازمان تأمین اجتماعی در دوران گذشته به ویژه در دوران مدیریت آقایان ستاریفر، کرباسیان و شریفزادگان و سلیمانی حداقل در بخشهای اساسی آن دارای شفافیت بود و در مجموع تصویر روشنی از وضعیت سازمان ارائه میداد.
بدیهی است با این رفتار ضمن آنکه سازمان خود را بینیاز از پاسخگویی به مخاطبان میبیند بلکه باب نقد و بررسی را هم میبندد. به هر حال و با وجود این محدودیت، همین یک صفحه بودجه به همراه سایر صفحات تزئینی آن نقد اجمالی شده و به افکار عمومی بیمهشدگان، مستمریبگیران و کارفرمایان عرضه میشود، شاید مؤثر افتد و شورایعالی تأمین اجتماعی را وادار کند که بودجه و برنامه را شفاف بخواهد و به ویژه در انتشار آن برای قضاوت مخاطبین اقدام کند.
۲) بخشنامه بودجه
آنچه که به عنوان برنامه و بودجه پیشنهادی سال ۱۳۸۸ سازمان تأمین اجتماعی در اختیار شورایعالی سازمان قرار گرفته مجلدی در ۴۴ صفحه است که ۳ صفحه آن به اصطلاح به بخشنامه بودجه اختصاص داده شده!؟ و ۲۴ صفحه آن تحت عنوان برنامه و فعالیتهای این سازمان براساس اهداف بلندمدت اختصاص یافته است اما درواقع چیزی که در این مجلد وجود ندارد بخشنامه بودجه است و فقط عنوانی را به آن اختصاص دادهاند، به عبارتی یا مسئولین سازمان معنی و مفهوم بخشنامه بودجه را نمیدانند و یا خواستهاند فقط تحت این عنوان رفع مسئولیت کنند. برای آگاهی، بخشنامه بودجه قبل از تصویب انتشار مییابد و با تعیین شاخصها و برآوردها برنامه و بودجه پیشنهادی تدوین و پس از تصویب ابلاغ میشود (به صورت بخشنامه یا دستور) عنوان «بخشنامه بودجه»، در برنامه و بودجه پیشنهادی از خصوصیات ذکر شده برخوردار نیست بلکه فقط مقدمهای کلی است که به دنبال آن برنامهها و استراتژیها آورده شده است و این نشان میدهد که برنامه و بودجه بر پایه منطق تنظیم نشده است.
در مجموع معلوم نیست که چرا بخشنامه بودجه و با چنین عنوانی انتخاب شده است در حالی که محتوای آن هیچ سنخیتی با هیچکدام از موارد فوق ندارد. البته ممکن است گفته شود این بودجه براساس دستورالعملی که قبلاً به استانها ابلاغ گردیده است تنظیم گردیده که حداکثر در پاسخ میتوان گفت تا این اندازه نیز شفافیت در بودجه پیشنهادی وجود ندارد.
۳) اهداف، استراتژیها و برنامهها
البته باید اشاره کرد که هیچ عملکردی در مورد راهبردها و برنامههای سال گذشته ارائه نشده است و حدود دستیابی به برنامهها، چالشها، علل عدم تحقق برخی از آنها و تبدیل نقاط ضعف به قوت در بودجه مشاهده نمیشود. در برنامه و بودجه سال ۸۸، سازمان اهداف را بلندمدت (پنجساله) و برنامه و استراتژیها را نیز بلندمدت در نظر گرفته، لذا بودجه تهی از برنامه مشخص در سال اول است. اما نگاهی به اهداف و چشماندازها و برنامهها خود گویای شعاری بودن آنهاست و با سایر اهداف و چشماندازها چه در چارچوب برنامه چهارم توسعه و چشمانداز بیست ساله و نیز اهداف نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی سنخیتی ندارد و گویا قرار است سازمان تأمین اجتماعی کماکان به دور از آنها حرکت کند و به عبارت بهتر روند موجود را طی نماید. شاهبیت برنامه و بودجه پیشنهادی در این جمله نهفته است که افق حرکت بلندمدت سازمان در یک جمله کلی به شرح زیر اعلام شده است: «اعتلای کرامت انسانی و بهبود سطح استاندارد و کیفیت زندگی جامعه هدف از طریق سازمانی دانشمدار، قانونمند، پایدار و پاسخگو با استقرار کامل بیمههای اجتماعی»
این افق حرکت به قدری مبهم و کلی است که نمیتوان از آن تصویری روشن در برنامههای سازمان دریافت نمود به ویژه آنکه هیچ تعریفی از کرامت انسانی، سطح استاندارد و کیفیت زندگی جامعه هدف، سازمان دانشمدار، قانونمند، پایدار و پاسخگو و چگونگی استقرار بیمههای اجتماعی آن هم به طور کامل بیان نشده است. اساساً مگر سطح استاندارد در سازمان مزبور جایگاهی دارد که در جهت بهبود آن حرکت نماییم و از سوی دیگر، کیفیت زندگی جامعه هدف و بهبود آن مبهم است سازمان میتوانست در این زمینه عنوان کند که زندگی مادی و کمی جامعه هدف را در حد حفظ قدرت خرید حفظ نماید که متأسفانه چنین توفیقی حاصل نگردیده است، همچنین شاخصهای تحقق چشمانداز چنین بیان شده است:
▪ پایداری
▪ قانونمندی
▪ بهبود سطح خدمات و کیفیت زندگی مشمولین
▪ کرامت انسانی (رضایتمندی و پاسخگویی)
▪ دانشمداری
▪ استقرار کامل بیمههای اجتماعی
همانطور که ملاحظه میشود شاخصها تحقق همان عناوین کلی چشمانداز است و تنها سطح آنها نازلتر شده است، یعنی کرامت انسانی محدود به رضایتمندی و پاسخگویی شده و بهبود سطح استاندارد به بهبود سطح خدمات تنزل کرده است، یعنی شاخصها تکرار تیتروار همان چشمانداز است در حالیکه شاخصها باید کمیکننده چشمانداز باشند. به هر حال، از این دست کلیگوئیهای بدون ظرف و مقدار بسیار زیاد تکرار شده است ولی عملآً چیزی مشاهده نشده است و بیشتر روزمرگی گریبان آن را گرفته است. علت چنین وضعیتی هم این است که متأسفانه برخلاف همه دنیا، مدیریت این سازمان و وزارت رفاه به جای دانشمداری، تخصصگرایی، تدبیر و اندیشه و بصیرت، بعضی ملاحظات سیاسی و تغییرات مدیریتی و حذف نیروهای کارآمد را هدف قرار داده است. متأسفانه جریانی که در دوران سازندگی خود را تکنوکرات، در زمان اصلاحات خود را اصلاحطلب و در حال حاضر خود را در مدار اصولگرایی قرار داده است در بوجود آمدن این نابسامانیها بیتقصیر نیست.
البته در اهداف بلندمدت، دو هدف کمی و یک هدف کیفی با تغییرات ظاهری همانند گذشته تکرار شده است که دو هدف کمی در خلال بودجه مورد تجزیه و تحلیل قرار میگیرد و در اینجا یک هدف کیفی را مورد بررسی قرار میدهیم و آن بند ۵ اهداف است که میگوید:
«بند ۵ – فرهنگسازی، بهبود و ارتقاء، تعاملات در سه سطح مدنی، حاکمیتی و سازمانی».
لابد مدیران عالیرتبه سازمان این بند را به معنای فرهنگسازی خاص (انتشار روزنامه خورشید) و سطح مدنی را سهجانبهگرایی تفسیر میکنند البته در اساسنامه جدید سازمان مفهوم سهجانبهگرایی و حاکمیت شرکتی معنای خود را تا حدودی پیدا کرده است. باید اذعان داشت که فرهنگسازی در محیطی عاری از انگ، برچسب و شفافیت شکل میگیرد وگرنه شاهد فساد اداری به جای فرهنگسازی و گریز از پرداخت حق بیمه به علت تعاملات نامناسب و عدم احقاق حقوق بیمهشدگان در فرایند اداری موجود خواهیم بود.
درخصوص برنامه عملیاتی حوزه اقتصادی و برنامهریزی نیز توجه به نکات زیر ضروری است:
۱) آنچه به عنوان برنامههای عملیاتی در حوزه اقتصادی و برنامهریزی برای تحقق هدف بلندمدت افزایش سهم درآمدهای حاصل از سرمایهگذاری در تأمین تعهدات بلندمدت از ۱۷ درصد به ۲۴ درصد تبیین گردیده است، فهرستی از مطالعاتی است که باید انجام میشد تا زمینههای سرمایهگذاریها مشخص شود. به عنوان مثال، برآورد نیازهای مالی سازمان در مقاطع کوتاهمدت، میان مدت و ...» یا «تبیین و محاسبة ارزش و پرتفوی سرمایهگذاری سازمان و ...» از جملة آنها است.
مسئله این است که چگونه هنوز مهمترین شاخصهای بخش سرمایهگذاری شناخته نشده است هدفی با چنین دقتی (۱۷ درصد به ۲۴ درصد) تعیین گردیده است. آیا این به معنی عدم درک مسائل اصلی حوزة سیاستگذاری نیست؟ آیا طرح این سؤال بیمورد است که حوزة سرمایهگذاری سازمان مسائلی غیر از فهرست یاد شده در پیش روی دارد که تاکنون زمانی برای پاسخ به حل مسائل نداشته است. شاید بهتر باشد حوزه سرمایهگذاری فهرستی از وظایفی که برعهده دارد را نیز بیان کند که در چارچوب این برنامه عملیاتی نیامده است تا مشخص شود قرار است چه وظایفی را انجام ندهند. اگر چنین فهرستی نیز وجود نداشته باشد، میتوان بر این نکته تأکید داشت که دیگر این برنامة عملیاتی نیست و صرفاً تمام شماری مسائل پیش روی حوزة سرمایهگذاری است که هر سال میتوانند در اسناد بودجهای منعکس گردد.
۲) یکی از ضعفهای اصلی بودجهریزی در سازمان تأمین اجتماعی ارائه نکردن گزارش عملکرد است که امکان مقایسة عملکرد با بودجة مصوب سال قبل و تدوین بودجة سال اتی بر مبنای آن میسر است. نتیجه آن شده است که هر ساله در بودجة سازمان رقم مصوب سال قبل با رشدی متناسب عنوان بودجة سال آتی در نظر گرفته میشود. این روش بودجهریزی حداقل در بخش سرمایهگذاری سازمان بسیار برجسته است. این موضوع هم در مورد ارقام پیشنهادی بخش سرمایهگذاری و هم در مورد تبصرههای بودجه قابل مشاهده است.
تبصرههای بودجة سازمان همهساله با اندکی تغییر و انحراف هر ساله تکرار میشود. گواه این امر را میتوان از دو رویداد اقتصادی مهم استنباط نمود که به هیچوجه نشانی از آن در حوزة بودجه سرمایهگذاری سازمان تأمین اجتماعی قابل مشاهده نیست. بیشک عملکرد همه فعالیتهای اقتصادی ایران در سال آینده تحت تأثیر این دو واقعة مهم است. یکی، طرح تحول اقتصادی به ویژه در حوزة هدفمند کردن یارانهها و دیگری بحران اقتصادی جهان که بیشک آثار منفی بر اقتصاد ایران بر جای خواهد گذاشت.
حال سؤال اساسی این است که چگونه سازمان تأمین اجتماعی با چنین حجمی از جمعیت تحت پوشش و نیز از همه مهمتر چنین حجمی از سرمایهگذاری که بخش قابل توجهی از آن نیز در حوزة فعالیتهای تولیدی، خدماتی و صنعتی است، از این بحران تأثیر نمیپذیرد به طوری که ضرورت توجه به آن در بودجة عملیاتی سالانه مشاهده نمیشود. آیا این بدان معنی است که بودجه سالانه در سازمان تأمین اجتماعی، صرفاً یک حرکت تشریفاتی به منظور رفع تکلیف است. به نظر نگارندگان این روند از عجایب روزگار است که در بودجة عملیاتی بخش سرمایهگذاری سازمان تأمین اجتماعی، این دو واقعة بزرگ اقتصادی حتی در حد عنوان نیز ذکر نگردیده است.
نتیجه آنکه در حالیکه عمده فعالیتهای اقتصادی در ایران در سال آینده با بحران و رکود مواجه خواهند بود. سهم سود سرمایهگذاریهای سازمان، متناسب با مصوب سال قبل (نه عملکرد)، رشد داده شده است و از هزار میلیارد تومان به ۱۳۰۰ میلیارد تومان رسیده است و از سوی دیگر سازمان قرار است در سال آینده ۱۲۰۰ میلیارد تومان از منابع خود را سرمایهگذاری کند. البته این یک موضوع سنتی در بودجة سازمان تأمین اجتماعی است که تقریباً به اندازة درآمد حاصل از سرمایهگذاریها، در سازمان تأمین اجتماعی سرمایهگذاری صورت میپذیرد، به طوری که میتوان به راحتی این بخش را از منابع – مصارف سازمان حذف نمود و هیچ اتفاقی نیز رخ ندهد.
در اینجا توجه به این امر ضروری است که بودجة عملیاتی سازمان باید با هدف حل مشکلات و مسائل پیش روی آن تدوین شود که متأسفانه کمتر به آن توجه میشود. مسائلی که در زیر به آن اشاره میشود:
تاکنون سهم سرمایهگذاریها در تأمین هزینههای سازمان ناچیز بوده است که در یک دامنه ۱۰ الی ۱۷ درصدی در نوسان است که بخش عمدهای از آن مربوط به سرمایهگذاری در سهام شرکتها بوده که در صورتهای مالی شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی منعکس میگردیده است. شایان ذکر است، به دلایلی از جمله ساختار بنگاههای اقتصادی و شرایط اقتصادی ایران، این میزان سود منعکس شده در صورتهای مالی قابل استحصال توسط سازمان تأمین اجتماعی نبوده و درواقع میتوان ادعا نمود که رقم منعکس شده در عمل پوششدهنده مصارف سازمان نیست. این در حالی است که سازمان در شرایطی است که مصارف در حال پیشی گرفتن از منابع آن است، به طوری که برخی آمارها بر نسبت ۱۰۴ درصدی مصارف بر منابع اشاره دارند.
بخش اعظم سرمایهگذاریهای سازمان تأمین اجتماعی در قالب سهام شرکتها بوده (شاید چیزی نزدیک هشتاد درصد) براساس ارزش روز انها (اعم از بورسی و غیربورسی) نزدیک به هشت میلیارد دلار میباشد. این در حالی است که بازار سرمایه ایران بسیار محدود بوده و این میزان سهم قابل توجهی از کار بازار سرمایه خواهد بود. کافی است به این موضوع اشاره شود که در برخی مواقع سهم فقط سرمایههای بورسی سازمان در دورههایی به ۱۵ درصد کل بازار بورس رسیده است. این از آن جهت اهمیت دارد که نقدپذیری سرمایههای سازمان در شرایطی که سازمان نیاز به ایجاد منابع دارد، با تردیدهای فراوان همراه خواهد بود و میتواند موجب تلاطم در بازار سرمایه ایران گردد. لازمه این امر اتخاذ تدابیر مناسب در این زمینه است.
نکته حائز اهمیت دیگر آنکه بخش قابل توجهی از پرتفوی فعلی سرمایهگذاریهای سازمان تحت تأثیر واگذاریهای دولتی در چارچوب وصول مطالبات یا سیاست اتخاذی دیگر بوده است و این امر موجب آن شده است که سازمان در انتخاب پرتفوی خود، چنانچه گفته نشود انفعالی، نقش فعالانه کمتری داشته باشد. از این رو، اساساً سازمان تأمین اجتماعی در انتخاب مسیرهای سرمایهگذاری مناسب توانمندی نهادی ضعیفی دارد.
در حال حاضر بدنه سرمایهگذاری سازمان تأمین اجتماعی از توازن مناسبی برخوردار نیست. دو قطب اصلی سرمایهگذاری سازمان یعنی شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی و بانک رفاه از چنان جایگاهی برخوردار هستند که میتوانند خود را همپای سازمان ببینند و اینکه در بسیاری از موارد مدیر عاملی شستا یا بانک رفاه از مدیریت عالی سازمان تأمین اجتماعی جذابتر است. این امر میتواند رویههای نهادی ارزیابی و کنترل را با چالش مواجه نموده و موجب آن شده که سازمان را در قبال سرمایهگذاریهای به شکل تدافعی و انفعالی درآورد. شاید حضور مدیر عامل، هیأت مدیره و بعضی معاونتهای سازمان تأمین اجتماعی در هیأت مدیرههای شستا پاسخی برای اتخاذ روش فعالانهتر باشد که خود این امر معضلات دیگری در زمینه کنترل و نظارت به همراه آورده است!
مسئله نامشخص بودن وظایف واحدهای مختلف سرمایهگذاری در صف و ستاد (ترتیبات نهادی) در ساختار سازمان تأمین اجتماعی، معاونت اقتصادی و سرمایهگذاری سازمان وظیفة نظارت و جهتدهی سرمایهگذاریهای سازمان را برعهده دارند. از سوی دیگر، شرکت سرمایهگذاری تأمین اجتماعی، بانک رفاه و سرمایهگذاری خانهسازی مهمترین ابزار سرمایهگذاری سازمان تأمین اجتماعی هستند و همچنین شرکتهای مادرتخصصی (هلدینگها) در رده بعدی سلسله مراتب سازمانی، ترتیبات نهادی درخصوص تعامل با سرمایهگذاریها در ابهام بوده و مشخص نیست که هر یک میبایست بر چه ابعادی از سرمایهگذاری نظارت نماید. نتیجه آنکه اقدامات هر یک از واحدها میتواند دخالت در وظایف دیگری قلمداد گردد. این در حالی است که با بزرگ شدن بخشهایی از سرمایهگذاری همچون شستا، معاون اقتصادی از نظارت مؤثر دور گردیده و مشابه همین امر در بین شستا با هلدینگها در حال شکلگیری است. نتیجة این امر انفعال و دنبالهروی سازمان از سرمایهگذاریها میباشد. موضوعی که میبایست عکس آن صورت پذیرد. نکته حائز اهمیت آنکه در سازمان تأمین اجتماعی و حوزههای ذیربط سرمایهگذاری، حتی نظارتهای ناقصی که در بدنه دستگاههای اجرایی دولتی وجود دارد نیز مغفول مانده است واین امر شاید از نقاط ضعف جدی ترتیبات نهادی سرمایهگذاریهای سازمان باشد.
مسئله تأثیر متغیرهای سیاسی بر تصمیمسازی در حوزة سیاستگذاری تأثیرپذیری سازمان از متغیرهای سیاسی از دیگر ابعادی است که سرمایهگذاری سازمان را دستخوش تغییر و تحول میکند. این امر ناشی از رویکرد تصمیمسازان حوزة سیاسی است که سازمان تأمین اجتماعی را یک سازمان با منابع بسیار و نظارت اندک شناخته و به آن نگرشی همچون یک سازمان دولتی همچون سایر وزارتخانهها دارند. در دورههایی که این طرز تلقی پررنگتر میشود، تأثیرپذیری این متغیرها تشدید میگردد. تغییرات مدیریتی سازمان و بدنه سرمایهگذاری سازمان ناشی از رقابت گروههای سیاسی، انتظار سیاستمداران در سرمایهگذاری در حوزههای خاص و نیز تصمیمگیریهای فراقانونی برای منابع سازمان و نیز تصمیمگیریهای قانونی از قبیل کاهش سن بازنشستگی از جمله متغیرهای سیاسی است که میتواند رویکردهای بلندمدت سرمایهگذاریهای سازمان را تغییر دهد. در این زمینه در پرتفوی سرمایهگذاریهای سازمان موارد بسیاری وجود دارد که توانسته است عملکرد صندوق را تحت تأثیر قرار دهد.
مسئله محدودیتهای بازار سرمایه در اقتصاد ملی. بازار سرمایه در کشورهای در حال توسعه همچون ایران، با مشخصههایی از قبیل کوچک بودن، نااطمینانی بالا، فقدان رقابت و مبتنی بر رانت معین میگردد. این امر موجب میشود که عملکرد سرمایهگذاریها، سازمان تأمین اجتماعی را در شرایط خاصی قرار دهد. کوچک بودن بازار سرمایه موجب میشود که بخشی از سرمایههای سازمان در بازار بورس، حجم قابل توجهی شود به طوری که در برخی سالها سرمایه بورس سازمان نزدیک به ۱۵ درصد بورس را شامل شده است. این امر ضمن کاهش قدرت انتخابهای سازمان در سرمایهگذاری، انعطاف سازمان را در تغییر پرتفوی یا فروش کاهش دهد، کافی است که سازمان به دنبال نقد کردن بخشی از منابع خود باشد تا بازار سرمایه در ایران دستخوش تلاطم گردد. از سوی دیگر، کشورهای در حال توسعه در معرض نااطمینانیهای بالایی همچون نااطمینانی سیاسی قرار دارند که میتواند سرمایهگذاریها را در معرض نابودی قرار دهد. تجربه سازمان در هنگام اجرای سیاستهای تعدیل به خوبی میتواند گویای این موضوع باشد. این در حالی است که طرحهایی چون هدفمند کردن یارانهها و ...قطعاً سرمایهگذاریهای سازمان را در معرض خطر قرار خواهد داد. این موضوعی است که معمولاً سازمان رفتاری انفعالی در قبال آن دارد.
مسئله رانتجویی در سرمایهگذاریهای سازمان (درونسازمانی و برونسازمانی) .سازمان تأمین اجتماعی همواره به عنوان سازمانی با منابع مالی فراوان شناخته شده است. این ذهنیتی که در بین سیاستگذاران، تصمیمسازان و حتی مردم عادی است. صرفنظر از اینکه این ذهنیت واقعیت داشته باشد، زمینه ساز جهتگیریهای گروه منافع در دستیابی به منابع سازمان تأمین اجتماعی است. این موضوع در حوزة سرمایهگذاریهای سازمان نیز میتواند صادق باشد. این امر میتواند از دو طریق اخذ سهم منابع از سازمان تأمین اجتماعی باشد و روش دیگر، بهرهمندی از مزیتهایی است که شرکتهای سرمایهگذاری سازمان میتوانند ایجاد نمایند. در هر صورت توجه به این مسیرهای رانتجویی میتوان در سیاست منابع سازمان راهگشا باشد.
مسئله سرمایة انسانی مناسب در حوزة سرمایهگذاری . ساختار سرمایهگذاری سازمان تأمین اجتماعی نیازمند مدیران و کارشناسانی است که از یک سو در حوزههای مختلف سرمایهگذاری دارای توانمندی بوده و از سوی دیگر، ضرورت دارد تا این کارشناسان درک درستی از نیازها، اهداف و جهتگیریهای سازمان تأمین اجتماعی داشته باشند. گستردگی فعالیتهای سرمایهگذاری سازمان نیازمند کارشناسانی از حوزههای مختلف است تا امکان ارزیابی سرمایهگذاریها را فراهم سازند. یکی از مسائل پیش روی سازمان تأمین اجتماعی در حوزه بازدهی سرمایهگذاری، نگرش تکبعدی کارشناسان به این امر است. از این رو، لازم است تا سرمایه انسانی مناسب برای دستیابی به اهداف بخش سرمایهگذاریهای سازمان نیز تدارک دیده شود.
بنابراین، برنامههای عملیاتی که اعظم بودجه را تشکیل میدهند، اساساً جای بحث ندارند چرا که هیچگونه معیار و شاخص و حتی آمار و اطلاعات ناقص نیز ارائه نشده است که قابلیت عملیاتی شدن آنها را در نظر بگیریم. البته افزایش درآمدهای سازمان و نیز توسعه بیمهگری و رساندن آن به بیش از ۱۱ میلیون نفر زمانی تحققپذیر است که اشتغال مولد ایجاد شود در غیر اینصورت، گسترش کمی بیمهشدگان از طریق روی آوردن به افراد ریسکآفرین برای صندوق و ترویج بیمههای اختیاری آن هم در حد رایگان و به حساب سایر بیمهشدگان و کشاندن افراد جدیدالورود به صف اول برخورداران و نیز فشار بر صنعت و کارگاههای شکننده و دریافتهای مضاعف، یک حرکت غیرفنی و غیرتخصصی در چارچوب اصول بیمهای تلقی میگردد با این حال، در آنالیز بودجه روند توسعه مورد ادعا، نیز اساساً ملاحظه نمیگردد.
۴) کلان بودجه
بودجه سازمان با گردش مالی سالانه ۲۴۰ هزار میلیارد ریال در یک صفحه با چهار ستون شرح عملکرد سال ۸۶ و مصوب سال ۸۷ و پیشنهادی سال ۸۸ درج شده است و همانطور که ملاحظه میگردد، جز عملکرد سال ۸۶، دو ستون کمی دیگر آن خالی است و سازمان این زحمت را به خود نداده است که حتی حدود تحقیق بودجه سال ۸۷ را نیز به صورت قطعی و برآوردی در جدول ذکر نماید که این عمل یا به معنی آن است که اساساً سازمان آنقدر به لحاظ مدیریتی ضعیف شده است که این اقدام را که سالها ارائه میداد، نمیتواند ارائه دهد و یا اینکه اساساً بودجه را یک مسئله نمایشی و دفترچههای در گوشه قفسهها به حساب میآورد که در هر دو حال باید به وضع سازمان تأسف خورد. البته احتمال دیگر هم متصور است که خدای ناکرده این تصور پیش آمده باشد که اعضای محترم شورایعالی تأمین اجتماعی فاقد تخصص لازم بوده و میتوان به سادگی با دادن اطلاعاتی در این سطح از کارشناسی از سد آنها گذشت و براساس سیاست قطرهچکانی و حسب ضرورت اطلاعات را در اختیار گذاشت.
