تروریسم پدیده جدیدی نیست. تاریخ مشحون از اقدامات تروریستی است؛ اقداماتی که حیات انسانهای بیگناهِ بیشماری را سلب نموده، بسیاری از افراد بشر را از حقوق و آزادیهای اساسی محروم ساخته، روابط دوستانه فیمابین دولتها را در معرض خطر قرار داده و تمامیت ارضی و امنیت دولتها را به مخاطره افکنده است.
در عصر جدید، تروریسم از تهدیدی ملی به یک تهدید بینالمللی مبدل گشته و هراس آن وجود دارد که با گسترش آن صلح و امنیت بینالمللی به مخاطره افتد. در عصر جهانی شدن و تکنولوژی پیشرفته، دیگر تروریسم در مرزهای ملی یا منطقهای محصور نمیماند. تروریستها همگام با روند جهانی شدن پیشرفت کردهاند، اما هرگز در قید و بندهای بینالمللی ناشی از آن گرفتار نشدهاند.
از آنجا که تروریستها به بازیگرانی بینالمللی تبدیل شدهاند، میتوانند تقریبا هر جا که بخواهند اقدامات تروریستی خود را ساماندهی کرده، به اجرا گذارند، از اینرو هیچ منطقه، دولت یا ملّتی از اقدامات آن مصون نمیماند. تروریستها با انگیزههای متفاوت ممکن است دست به اقدامات تروریستی بزنند.
خطر آنگاه جدیتر جلوه میکند که امکان دستابی گروههای تروریست و استفاده آنان از سلاحهای شیمیایی و میکروبی مورد توجه قرار گیرد؛ چنانکه مجمع عمومی سازمان ملل متحد در سال ۱۹۹۵ با صدور قطعنامهای آن را مورد توجه قرار داد. اقداماتی در سطح جهانی توسط دولتها و سازمانهای بینالمللی برای مقابله با این پدیده شوم صورت میگیرد، ولی واکنش حکومتها نسبت به پدیده نامیمون ترور اغلب ناهماهنگ و متشتت بوده است.
دولتها و سازمان ملل متحد برای مقابله با تروریسم کنوانسیونهای متعددی تصویب کردهاند، اما حق این است که به موازات پیشرفت تروریستها و تبدیل شدن آنان به بازیگران بینالمللی و فعالیت در قالب سازمانها و مجموعههای هماهنگ، جامعه بینالمللی باید اقدامات ضدتروریستی موثری را توسعه دهد به نظر نمیرسد اقدامات یکجانبه یا حتی دوجانبه، برای مقابله با تهدیدی که جهانی است کافی باشد.
برای محدود ساختن تروریستهای بینالمللی، همکاری و هماهنگی بینالمللی ضروری است. اگر همچون رزالین هیگینز، قاضی معروف دیوان دادگستری بینالمللی «تروریسم را چالشی برای حقوق بینالملل معاصر» بدانیم برای مواجهه با آن باید از ابزارهای مختلف حقوقی و سیاسی همچون اجرای قانون و دیپلماسی مذاکره، بهرهمند گردیم.
اما پیرامون پدیده تروریسم پرسشهای متعددی مطرح است: تروریسم چیست؟ تروریست کیست؟ چگونه میتوان تروریست را از سارق، جنایتکار یا رزمنده آزادی متمایز ساخت؟ چه چیزی تروریسم را از سایر اشکال منازعه خشونتآمیز متمایز میسازد؟ گونههای تروریسم کدامند؟ تروریسم دولتی چیست؟ چه اقداماتی تروریستی محسوب میشوند؟ آیا میتوان تروریسم را یکی از جرایم سازمانیافته دانست؟ تفاوت آن با جنگ کدام است؟ جامعه بینالمللی تاکنون چه اقداماتی برای مواجهه با این پدیده انجام داده است؟ چگونه باید با تروریسم مبارزه کرد؟ آیا با رویکرد نظامی میتوان با آن برخورد کرد؟ آیا خشونت شیوه مناسبی برای از میان برداشتن خشونت است؟ آیا چون تروریستها مرتکب فجیعترین جنایات میشوند و جان انسانهای بیگناه را میگیرند و ممکن است روابط دوستانه میان دولتها و حتی ملتها را به شدت تیره سازند، استحقاق برخورداری از هیچ حق بشری را ندارند؟ آیا میتوان آنان را بدون رعایت اصول عدالت کیفری محاکمه نمود؟
روشن است که در این مجال اندک نمیتوان به تمامی این پرسشها و ابهامات دیگر از این دست پاسخ گفت. لذا کوشش شده که به این مبحث پرداخته شود:پارادایم های مقابله با تروریسم کدامند؟
الف) پارادایم جنگ
حادثه یازده سپتامبر توسط دولت ایالات متحده آمریکا به عنوان جنگ توصیف شد که طبعا دفاع مشروع مسلحانه میتواند راه مقابله با آن محسوب گردد. رییسجمهور آمریکا رسما حمله یازده سپتامبر را حملهای نظامی میداند که توسط دشمنان آزادی علیه کشورش ارتکاب یافته است. بنابراین منازعهای مسلحانه (تحقق یافته است.
درست یک روز پس از وقوع حمله در دوازدهم سپتامبر شورای امنیت سازمان ملل متحد به اتفاق آرا قطعنامه شماره ۱۳۶۸ را در مورد حملات تروریستی به تصویب رساند. این قطعنامه هرچند از نکات روشنی برخوردار است، دارای ابهام نیز هست و گاه متناقض مینماید. به درستی روشن نیست شورا حمله یازده سپتامبر را چگونه توصیف کرده است. در مقدمه قطعنامه، شورای امنیت بر حق ذاتی دفاع فردی و جمعی تاکید میکند.
شورا در اولین پارگراف اصلی، حمله را محکـوم نموده، آن را حمله دهشتناک تروریستی خواند و آن را تهدیدی علیه صلح و امنیت بینالمللی دانست.
جالب است که به نظر شورا اقدام یک سازمان تروریستی و نه یک دولت میتواند تهدیدی علیه صلح و امنیت بینالمللی باشد. مهمتر این است که شورا حمله را به عنوان حمله مسلحانه توصیف نکرد که دولت قربانی بتواند در پی آن در چارچوب ماده ۵۱ منشور ملل متحد به دفاع مشروع متوسل شود. آیا میتوان گفت چون شورا در مقدمه، حق دفاع فردی و جمعی را به رسیمت شناخته است، پس حمله را حملهای نظامی توصیف کرده است؟
در قطعنامه تصریح شده است که شورای امنیت آماده است تا کلیه اقدامات لازم را برای پاسخگویی به این حملات تروریستی بر پایه تعهداتی که به موجب منشور ملل متحد بر عهده دارد به کار بندد. احتمالا مراد این است که شورا، آمادگی دارد در صورت لزوم اقدام نظامی یا اقدامات دیگر را تجویز کند، اما با صراحت اجازه اقدام نظامی صادر نمیکند.
مجمع عمومی نیز در قطعنامهای آنرا به عنوان اقدام وقیحانه تروریستی محکوم نمود، ولی نه آن را حمله نظامی نامید و نه به حق دفاع مشروع اشارهای کرد، بدین ترتیب قطعنامه مجمع ضمن فاصله گرفتن از قطعنامه شورا، توصیف حقوقی اقدام را مقداری مبهمتر ساخت.
در همان روز دوازدهم سپتامبر ناتو با استناد به ماده ۵ معاهده واشنگتن که حق دفاع مشروع جمعی را در صورت حمله به هر یک از اعضای این پیمان به رسمیت میشناسد به اتفاق آرا بیانیهای صادر و حمله یازده سپتامبر را حمله نظامی توصیف نمود.
بنابراین ملاحظه میشود دولتهای بسیاری اعم از اعضای دائم شورای امنیت و غیرآن حمله تروریستی یازده سپتامبر را معادل تجاوز مسلحانه یک دولت دانستهاند که به دولت قربانی حق توسل به دفاع مشروع فردی میدهد و دولتهای ثالث نیز مجاز میشوند به دفاع مشروع جمعی متوسل شوند.
اما آیا واقعا یک سازمان تروریستی میتواند معادل یک دولت تلقی شود؟ حقیقت این است که اقدام تروریستی سازمانی چون القاعده، نه بر پایه منشور و نه براساس کنوانسیون ژنو حملهای نظامی محسوب نمیشود بلکه باید آنرا جنایتی بینالمللی به شمار آورد. جنگ علیه تروریسم جنگ بین دولتها و ملتها نیست، نزاعی بین نیروهای نظامی اعم از زمینی، هوایی یا دریایی دو دولت نیست، بلکه جنگ علیه شبکههای نامعلومی است که نه در نقشه یافت میشوند و نه پایگاه اقتصادی آشکاری دارند که نابود شوند.
افزون بر این توسل به دفاع مشروع بر پایه ماده ۵۱ منشور ملل متحد دارای شرایط لازم الرعایهای است:
۱) ضرورت حمله نظامی: حمله باید فوری و آخرین راه چاره باشد.
۲) هدف: کاربد زور نظامی منحصرا باید به قصد سرکوب تجاوز اعمال شود.
۳) تناسب: کاربرد زور باید متناسب با هدف باشد.
۴) زمان اقدام: به محض آنکه تجاوز پایان یابد یا شورای امنیت دست به اقدام مقتضی زند، باید استفاده از زور نظامی متوقف شود.
۵) رعایت حقوق بشر دوستانه: دولت یا دولتهایی که اقدام به دفاع مشروع میکنند باید کاملا به اصول بنیادین حقوق بشردوستانه پایبند باشند.
حال حتی اگر حملات تروریستی را یک جریان مستمر به شمار آوریم که به سبب پایان نیافتن، دفاع مشروع صادق باشد نه اقدام تلافی جویانه غیرمشروع در حقوق بینالملل، آیا میتوان سازمان تروریستی را جانشین دولت متجاوز نشاند و یا بر ضد قلمرو دولتی که به چنین سازمانی پناه داده است اعمال زور کرد؟
مهمتر از همه آیا شرایط استفاده حق دفاع مشروع در مبارزه نظامی با سازمانهای تروریستی فراهم است؟ گذشته از این آیا به این ترتیب و با پیروی از پاردایم جنگ میتوان با این پدیده شوم مبارزه کرد؟ آیا راه مقابله با خشونت لزوما خشونت است؟ و آیا با کاشتن بذر خشونت میتوان میوه صلح، آرامش و امنیت را انتظار کشید؟ خشونتطلبان تروریست در اندیشه صلح نیستند، اما کسانی که قلبشان برای صلح و آرامش و امنیت میتپد باید از الگویی غیراز توسل به زور و نقض حقوق برای مقابله با یک امر نامشروع چون اقدام تروریستی بهره برند.
حتی اگر روش نظامی تاحدودی بتواند راه مقابله جدی با شبکههای تروریستی را هموار کند، بدون تردید نمیتوان آن را راهی مناسب پنداشت. روشهای نظامی سرکوبگرانه اگر پاسخ دهد، بیگمان پاسخی کوتاه مدت خواهد بود؛ اگر در اندیشه استقرار صلح بینالمللی هستیم باید از الگوهای دیگر برای مواجهه با تروریسم پیروی کنیم.
ب) پارادایم سیاسی
برای مقابله صحیح با تروریسم باید به پیام سیاسی آن توجه نمود. متاسفانه جامعه بینالمللی هنوز نتوانسته است تعریف مورد وفاقی از تروریسم ارائه دهد. این ناکامی بیشتر علتی سیاسی و نه حقوقی دارد. دولتهای سرخورده، ناتوان یا آنها که قربانی جرایم اقتصادی و اجتماعی هستند یا از خود چنین چهرهای ترسیم میکنند از گردن نهادن بر تعریفی صرفا شکلی یا مبتنی بر واقعیات از تروریسم سر باز میزنند.
این دولتها بیآنکه آشکارا تروریسم را بستایند تلویحا آن را توجیه میکنند و غالبا آنرا آخرین حربه به شمار میآورند. آنها حتی از پذیرفتن تعریفی از تروریسم که آزادی عملشان را محدود سازد و احتمالا به محکومیت مبارزاتی منتهی شود که اغلب مورد تحسین عمومی هستند، ابا دارند. یک نمونه از این موارد جنگجویان جبهه مقاومت در جنگ جهانی دوم بودند که از سوی آلمانیها تروریست خوانده میشدند در حالی که متفقین آنها را قهرمان میدانستند.
باید باب گفتوگو و گاه مذاکرهای واقعی با اشخاص یا سازمانهایی که از به رسمیت شناختن آنها امتناع داریم را گشود. البته دولتهای قربانی هرگز راضی به انجام چنین امری نیستند، چه آنکه چنین تصور میشود حتی یک تماس سطحی و دور ممکن است در ظاهر نوعی مشروعیت بخشیدن به آرمان آنها قلمداد شود و این چیزی است که دولتهای قربانی اصلا خوش ندارند.
ولی با تحلیل بیشتر این توهم به سرعت رنگ میبازد، این واقعیت که یک عمل تروریستی غیرقابل توجیه است، نباید مانع از ارزیابی سیاسی موقعیت شود.
کشف عمیق سیاسی یک اقدام تروریستی مشخص، دست کم به منزله تأیید آن عمل که به هر حال عملی مجرمانه است نیست. با وجود این، شناسایی بعد سیاسی تروریسم بر برخورد با این معضل تاثیر میگذارد. باید به هر شکل به پیام تروریستها پاسخ گفته شود و از این رو بعد سیاسی عمل ارتکابی باید مورد تأیید قرار گیرد. با این رویکرد میتوان عمل ارتکابی را بهتر فهمید و چنین برخوردی لزوما به نفع تروریستها تمام نمیشود، زیرا ممکن است در نتیجه، تعداد بیشتری از دولتها یا جامعه بینالمللی در قالب سازمان ملل متحد آنها را محکوم بشناسند.
بررسی بعد سیاسی خود پیشاپیش نوعی پاسخ است. نشانهای است که به خوبی حکایت از آن دارد که پیام مورد نظر دریافت و جدی گرفته شده است. دولتهای قربانی آشکارا از برقراری ارتباط با افرادی که مجرم میشناسند امتناع میکنند و به همین دلیل است که دیگر روشهای سیاسی همچون تحقیق، میانجیگری یا سازش میتواند مفید باشد. در نمونه کلاسیک، ادعاهای ارضی و حق مردم برای خودگردانی یا حق اقلیتی برای تعیین سرنوشت خود مطرح است. نوع دیگری از تعارض که به تروریسم بینالمللی منجر شده است به روابط شمال و جنوب باز میگردد، یعنی جدال میان ثروت و فقر.
معالاسف رویکرد سیاسی، پیشرفت قابلملاحظهای نداشته است، زیرا هنوز دولتها بر اتخاذ اقدامی هماهنگ برای بررسی این معضل سیاسی پیچیده همداستان نشدهاند.
آنتونیو کاسِسِه در مقالهای که از برهم خوردن پارهای از مقولههای تعیینکننده حقوق بینالملل در نتیجه حمله تروریستی یازدهم سپتامبر سخن گفته است، در آغاز کلام، کاربرد واژه جنگ از سوی رئیسجمهور آمریکا بلکه کل دولت آمریکا را یک تسمیه بیوجه نامیده، بر اثر روانشناختی گسترده این کاربرد بر افکار عمومی تأکید میکند کاسِسِه، در پایان کلام خود تصریح میکند: اگر ایالات متحده به راستی خواهان استقرار عدالت است نباید خود را محدود به روشهای سرکوبگرانه کند.
چنین پاسخی یک پاسخ کوتاه مدت خواهد بود. باید به آینده نگریست، عدالت ابعاد گوناگون دارد؛ عدالت اجتماعی یعنی ریشهکنی نابرابریهای اجتماعی همچون فقر، توسعهنیافتگی اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی، جهل، فقدان تکثرگرایی سیاسی، دموکراسی و مانند آن جزء مهم عدالت است. همه این پدیدهها را باید ریشه تروریسم دانست که در تشدید نفرت و انزجار ایفای نقش میکنند.
وی آنگاه سخنی از کوفی عنان، دبیرکل سازمان ملل متحد، نقل میکند که «مردمی که مستأصل و ناامیدند به آسانی جذب سازمانهای تروریستی میشوند.»
قطعنامه ۱۹۸۹ مجمع عمومی سازمان ملل متحد نیز از این حیث حائز اهمیت است. این قطعنامه ضمن اینکه اقدامات تروریستی را در هر کجا و توسط هر کسی ارتکاب یابد غیرقابل توجیه دانسته و محکوم نموده است، حق غیرقابل نقض «تعیین سرنوشت و استقلال تمامی انسانهایی که تحت استعمار و رژیمهای نژادپرست و دیگر اشکال سلطه بیگانگان و اشغال خارجی به سر میبرند را به رسمیت شناخته، مشروعیت مبارزات آنان بویژه مبارزه جنبشهای آزادیبخش ملی را تأیید میکند.»
مجمع عمومی، در این قطعنامه به خوبی به ضرورت از میان برداشتن علل و ریشههای اقدامات تروریستی توجه کرده، از دولتها خواسته است تا در حذف و از میان برداشتن علل اصلی تروریسم بینالمللی بیش از پیش سهیم گردند و به کلیه وضعیتها از جمله استعمار، نژادپرستی، وضیعتهایی که دربردارنده نقض گسترده و فاحش حقوق بشر و آزادیهای اساسی هستند و وضعیتهایی همچون سلطه بیگانگان و اشغال خارجی که میتوانند سبب تحقق تروریسم بینالمللی باشند و صلح و امنیت بینالمللی را به مخاطره اندازند، توجه ویژه مبذول دارند.
به راستی آیا دولتی که گروههایی را از حق تعیین سرنوشت محروم ساخته است، قسمتی از مسوولیت اقدامات خشونتباری که توسط آنها انجام میشود، را بر عهده ندارد؟ راست است که تروریسم و اقدامات خشونتبار، به ویژه اگر متوجه غیرنظامیان باشد در هیچ جا و توسط هیچکس مشروع نیست، اما آیا نباید وضعیت گروههایی را که برای دفاع از خویش هیچ راه دیگری نمیشناسند، مورد توجه جدی قرارداد؟ سخن کوفی عنان را که پیشتر نقل کردیم قابل توجه است که «مردمی که مستأصل و ناامیدند به آسانی جذب سازمانهای تروریستی میشوند.»
خلاصه اینکه برای درک بهتر علل واقعی ارتکاب اقدامات شوم تروریستی باید در مواردی به مذاکره نیز به عنوان ابزاری مهم توجه کرد. برای تأمین صلح و امنیت بینالمللی و تحقق بخشیدن به عدالت بینالمللی با هرکس و هر گروهی میتوان مذاکره کرد. هرگز مذاکره با گروههای جنایی سازمان یافته نباید شناسایی ضمنی اقدامات نامشروع آنان محسوب گردد.
تصویب قوانین ضد تروریستی توسط کشورها و نیز تدوین کنوانسیونهای متعدد بینالمللی، دلالت بر اهمیت این روش دارد. کنوانسیون مربوط به ارتکاب جرایم و برخی اعمال در هواپیما (۱۹۶۳)، کنوانسیون سرکوب تصرف غیرقانونی هواپیما (۱۹۷۱) کنوانسیون سرکوب اقدامات غیرقانونی بر ضدایمنی هوانوردی کشوری (۱۹۷۱)، کنوانسیون پیشگیری و مجازات جرایم نسبت به اشخاص تحت حمایت بینالمللی از جمله نمایندگان دیپلماتیک (۱۹۷۳) و کنوانسیون بینالمللی ضدگروگانگیری (۱۹۷۹) از این دست کنوانسیونها، محسوب میشوند.
در این کنوانسیونها بر نکاتی تأکید شده است: اعمال مجازات شدید نسبت به متصرفان غیرقانونی هواپیما، اعمال صلاحیت کیفری بر پایه حقوق داخلی، و رعایت اصل «محاکمه یا استرداد». این اصل که مبنای معاهدهای دارد به روشنترین وجه در کنوانسیون ۱۹۷۱ مورد تأیید قرار گرفته است.
در کنوانسیون ضدگروگانگیری از دولتها خواسته شده است تا در شرایط گوناگون اعمال صلاحیت کنند و دولتها را ملزم میکند مجرمی را که در قلمرویشان یافت میشود، اعم از آنکه جرم در قلمرو آنها انجام شده یا نشده باشد، بدون هیچ استثنایی تحت پیگرد قرار دهند یا مسترد کنند. این اصل «محاکمه یا استرداد» در کنوانسیونهای دیگر هم گنجانده شده است.
نکته پراهمیت اینکه در ماده پنج کنوانسیون ضدگروگانگیری مبنای گستردهای برای اعمال صلاحیت منظور شده است، بدین معنا که ضمن پذیرش صلاحیت شخصی براساس تابعیت جانی صلاحیت بر پایه تابعیت مجنی علیه را نیز مورد قبول قرار داده است.
همچنین مجمع عمومی و شورای امنیت سازمان ملل متحد اعلامیهها و قطعنامههای پراهمیتی دراینباره صادر کردهاند. در سال ۱۹۸۵ مجمع عمومی سازمان، قطعنامه ۶۱/۴۰ را تصویب نمود. گرچه این قطعنامه الزامآور نیست، اما حاوی نکات ارزشمندی است، اولا: این قطعنامه، مفاد تمامی کنوانسیونهای بینالمللی پیشگفته ضدتروریستی را مورد تأکید قرار داده، تمام دولتها را به ایفای تعهدات حقوقی بینالمللی خود مبنیبر امتناع از سازماندهی، تحریک، مساعدت یا مشارکت در اقدامات تروریستی در سایر کشورها یا سکوت در برابر اقدامات تروریستی که در داخل خاک آنها صورت میگیرد دعوت میکند. ثانیا: این قطعنامه به همه کشورها تأکید میکند که تحت هیچ شرایطی مانع از اجرای تدابیر مناسب برای عمل به قانون نشوند و به کیفر یا استرداد تروریستها به عنوان یک وظیفه بنگرند.
مجمع عمومی قطعنامه دیگری در سال ۱۹۸۹ با اجماع به تصویب رساند که از جهاتی دارای اهمیت است؛ نخست اینکه ضمن تأکید بر حق غیرقابل نقض «تعیین سرنوشت و استقلال همه ملتهایی که تحت استعمار و رژیمهای نژادپرست و دیگر اشکال سلطه بیگانگان و اشغال خارجی به سر میبرند»، مشروعیت مبارزات آنان به ویژه مبارزه جنبشهای آزادیبخش ملی را تأیید میکند.
این بیان در حقیقت یک توازنی را برای دستیابی به اتفاق نظر هر چه گسترده در محکومسازی تروریسم ایجاد میکند؛ چه آنکه نظریهپردازان و دولتهایی بر این باورند که دولتی که گروههایی را از حق سرنوشت خود محروم کردهاند، مسوولیت خشونت ارتکاب یافته، توسط آنان را برگردن دارند و با زمینهسازی ارتکاب خشونت با سلب حقوق مسلّم گروههای انسانی، در واقع خود، مرتکب تروریسم بینالمللی میشوند. قطعنامه مزبور اما، دربردارنده حکم مهم دیگر نیز هست؛ این قطعنامه درعینحال تمامی اقدامات تروریستی را محکوم میکند و به هیچ روی چنین اقدامی را توسط هر کس و در هر جا که ارتکاب یابد توجیهپذیر نمیداند.
در نهم دسامبر ۱۹۹۴ مجمع عمومی با اجماع، اعلامیه جامعی در خصوص مبارزه با تروریسم بینالمللی تصویب نمود که در سال ۱۹۹۵ نیز طی اعلامیای که به مناسبت پنجاهمین سال تأسیس سازمان صادر گردید، مورد تأکید قرار گرفت. در این سند که به «اعلامیه راجع به اقدامات محو تروریسم بینالملی» موسوم است، تمام اعمال، شیوهها و رویههای تروریسم به عنوان نقض شدید و بارز اهداف و اصول سازمان ملل متحد، قاطعانه محکوم شده است.
به باور کشورهای عضو مجمع که با وفاق عام آنرا به تصویب رساندهاند، هیچگونه ملاحظه سیاسی، فلسفی، ایدئولوژیک، نژادی، قومی، مذهبی و یا هر انگیزه دیگری نمیتواند توجیهگر اقدامات تروریستی باشد. نکته مهم دیگر اینکه این اعلامیه به تعهدات دولتها طبق منشور ملل متحد و حقوق بینالملل در جهت امحای تروریسم بینالمللی نیز اشاره کرده، از سازمانهای وابسته به ملل متحد و دیگر سازمانهای بینالمللی میخواهد برای مبارزه با تروریسم و نابودی آن تلاش کنند.
